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试论“结建”人防工程的产权确认与管理

2017-1-4 16:08:36

自上世纪九十年代以来,结合民用建筑修建防空地下室得到了迅猛发展,但由于建房投资主体多元化的出现,加之立法不完善,“结建”工程的产权归属的问题长期以来一直没有解决,“结建”工程的产权不明晰,导致了人防工程管理关系不顺、国有资产流失、人防资源浪费、建设融资渠道不畅、投资者投资建设人防工程的积极性受到挫伤等诸多问题。直接影响了人防工程建设的可持续健康发展,针对出现的新情况和新问题,为解决好“结建”工程产权归属及管理的问题。提出以下意见,供大家研究探讨。

一、对“结建”人防工程产权属性的界定分析

关于“结建”工程的产权究竟归国家全部所有,还是归投资者所有的问题,理论界有着不同的观点,具体实践中也存在许多纠纷,在一定程度上影响了人防工程建设的发展和人防管理体制的改革。能否从法律的角度明晰“结建”工程的权属问题已是迫在眉睫,势在必行。我认为,确认“结建”工程的产权归属关系,应从两个方面区别对待:一是确认“结建”工程的产权归属关系应以物的法定属性为前提。《人民防空法》第十八条规定:“人民防空工程包括为战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑,以及结合地面民用建筑修建的可用于防空的地下室以及第二条和中央9号文件开头,都明确规定:“人民防空是国防建设的组成部分”。最近颁布的《中华人民共和国物权法》第五十二条规定,“国防资产属于国家所有。第五十六条规定,国家所有的资产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截流、破坏。”由此可见,既然人民防空是国防的组成部分,那么,人民防空工程包括“结建”的人防工程,理应属于国防资产,其产权也理应属于国有,并且受到国家法律的保护,这是毋庸置疑的。二是确认“结建”工程的产权归属应以投资主体本身是否履行法律义务为判定标准。《人民防空法》规定:“人民防空经费由国家和社会共同负担。”“城市新建民用建筑,按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”国家负担的人防建设经费意味着各级财政要把人防建设经费纳入到财政预算当中,由国家财政资金投资修建的人防工程产权归国家所有,是人防国有资产。社会负担的人防经费意味着符合一定条件的投资者(即企事业组织、社会团体和个人等)也要负担人民防空费用,主要形式是结合城市新建民用建筑修建防空地下室;其中因地质、地形条件等原因不宜修建防空地下室的,经人民防空主管部门批准可以不建,但必须要向人防主管部门交纳防空地下室易地建设费,由人防主管部门统一组织建设。国家国防动员委员会、发改委、建设部、财政部颁发的《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定,按照规定应修建防空地下室的民用建筑,……不宜修建的,必须按照应修建防空地下室面积所需造价交纳易地建设费。由此可见,结合民用建筑修建的防空地下室是投资者以实物形式履行的一种强制性法律义务“负担”,交纳易地建设费则是以资金形式的履行一种强制性义务“负担”,但无论是以资金形式还是事物形式,都是投资者如同赋税一样履行法定国防义务的体现。因此,由投资者依法履行法律义务而修建的防空地下室,同向人防主管部门交纳人防易地建设费,由人防主管部门统一修建的人防工程一样,其产权自然也归属国家所有,同样属于人防国有资产。当然,需要说明的是,《人民防空法》还规定:“一切组织和个人有得到人民防空保护的权利,都必须履人民防空的义务。”这进一步说明在得到人民防空保护和承担人防工程建设方面的权利和义务是对等的。如果说,投资者缴纳了防空地下室易地建设费,由人防主管部门统一组织易地建设防空地下室,是以资金的形式交给国家尽了法律义务,但建了防空地下室的投资者,其防空地下室的产权如果仍归投资者所有,这对于缴纳了易地建设费的投资者而言,显然在履行法律义务上有失公平。所以,只有将“结建”工程产权明确为人防国有资产,交由人防主管部门代国家行使管理权,才能真正把贯彻“法律面前,人人平等”的原则落到实处。这里还有一点需要明确的是:投资者所“结建”的工程面积,超出了按照国家规定应建防空地下室的面积,其超出面积部分的产权应归投资主体的单位和个人所有。应该说,这样做有利于鼓励投资者更多的开发建设地下空间。

二、关于对“结建”人防工程产权确认的重要意义

(一)正确的确认“结建”人防工程的产权隶属关系。有利于人防部门对“结建”工程的统一管理与合理使用。国家人防办和国家国有资产管理局联合下发的《人民防空国有资产管理规定》([1998]国人防办第21号规定:“人防国有资产应由人防主管部门实行行业管理”既然“结建”防空地下室是由社会依法履行人民防空的义务而形成的人防国有资产,那么,依据法律规定,平时使用防空地下室应由人防主管部门审核审批,使用单位或个人应同人防主管部门签订有关使用协议,并按照合同交纳人防工程使用费后,方能对“结建”防空地下室进行开发利用。未经人防主管部门批准,其他任何单位和个人对“结建”防空地下室均无权随意使用和处置。这显然有利于“结建”工程的统一管理和开发利用。

(二)通过对“结建”工程的产权明确。有利于深化人防产权制度改革,推动“结建”工程所有权、使用全、经营权的分离,并把使用全、经营权推向市场,为经济建设服务,从而实现人防工程建设和开发利用的良性循环。

(三)通过对“结建”工程的产权明确,可使人防部门的行政执法职能进一步扩充。有利于地下工程的统筹管理。此外,“结建”工程产权的明确,还为解决地下空间权问题、有偿使用问题等立法提供依据。为此,“结建”工程产权的明确对于促进地上建设与地下建设的同步发展。必将产生巨大的推动作用。

(四)通过对“ 结建”工程的产权明确,有利于鼓励投资者采取各种方式开发利用地下空间资源。在产权所有上,只要坚持了对国家法律规定“结建”防空地下室以外的地下空间开发建设,不管投资者采取何种投资方式参与,谁投资建设,只要在建设过程中兼顾了人民防空要求,其产权就归谁所有的原则,就能够有效地吸引社会资金投入到人防工程建设当中来。促进人防战备建设的健康发展。

三、关于明确“结建”工程产权与管理的建议

明确“结建”工程产权最终要靠国家立法来实现,为此,就修订完善相关法律法规提出以下建议:

(一)在修改《人民防空法》时,要明确法定义务以内的“结建”工程的属性为国防战备设施,规定其产权归国家所有,是人防国有资产,由各级人民政府人民防空主管部门代表国家实施统一监督和管理。平时的使用,需报经人民防空主管部门审查批准,颁发《人防工程使用证》,方可由投资主体有偿。对非义务建设的防空地下室,可按照“谁投资、谁使用、谁维护”的原则进行,但须规定,战时要由国家统一安排使用。

(二)除法定义务“结建 ”工程以外的地下空间开发建设,还应明确规定,城市地下空间开发建设项目的规划、建设由人防主管部门负责,同时做好与地面规划的衔接,没有人防部门的批准,任何单位和个人不得擅自开发地下空间。

(三)对有条件建设防空地下室而局不修建的,其建设项目擅自开工的,应明确规定:除对其进行罚款外,人防部门有权责令建设单位立即停工,并按规定的标准、面积先行不建防空地下室,待不建的人防工程验收合格后,其主体工程再行施工。

(四)要进一步明确相关部门的把关责任,对未办理人防手续,就擅自发放规划许可证、施工许可证、消防许可证、房产证的,要采取必要的处罚措施,追究相关部门和直接责任人的行政不作为的法律责任。

(五)建立人防执法大要案查处机制,要明确规定:上级人民防空主管部门对有违人防法律法规的大案、要案有直接查处的权力,以避免下级人防部门执法难和难作为的问题。

(六)对修建的防空地下室竣工验收质量不合格的不能交付使用,并按规定足额补缴易地建设费。




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